编者按：学前教育是终身教育的开端，是国民教育体系的重要组成部分。办好学前教育关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。学前教育事业不仅是民生，也是国计，对于国家发展具有基础性、长远性意义。2025年《政府工作报告》提出“逐步推行免费学前教育”，是降低家庭保育教育成本的具体体现，更是对党的二十届三中全会提出的“探索逐步扩大免费教育范围”“有效降低生育、养育、教育成本”的贯彻落实。党的十八大以来，我国学前教育取得了哪些进展与成效？推行免费学前教育的意义何在？我们该如何正确理解免费学前教育？为谁免，谁来免，免什么，怎么免？应从哪些方面着手逐步推动免费学前教育落地落实？国务院发展研究中心社会和文化发展研究部一级调研员、研究员佘宇对此进行了深入分析。

问题一：从财政性教育经费使用及事业发展情况来看，党的十八大以来，我国学前教育取得了哪些进展与成效？国家在怎样的背景下提出要推行免费学前教育？我国推行免费学前教育的基础有哪些？

佘宇：2012年以来，国家财政性教育经费占国内生产总值比例一直保持在4%以上，2022年达到4.85万亿元，翻了一番多，教育总投入并不低。从财政性教育经费的使用来看，始终坚持“保基本、补短板、促公平、提质量”。根据历年《中国教育经费统计年鉴》相关数据及计算，2022年国家财政性教育经费用于义务教育的经费为2.41万亿元，在各级教育中比重最大（49.67%）且基本稳定，作为“重中之重”得到优先保障；用于学前教育（幼儿园）的经费为2982亿元，是2012年的3.99倍，占比也从3.23%提高至6.15%。此外，用于其他教育阶段的经费也在稳步增长，比重大体保持稳定。

毫无疑问，稳定充足的经费投入是推动学前教育事业发展的必要条件。自2010年国务院印发《关于当前发展学前教育的若干意见》（即“国十条”）开始，我国学前教育事业以“坚持公益性和普惠性”为基本原则，2011年财政部和教育部联合印发了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，进一步明确了政府主导、社会参与，地方为主、中央奖补，因地制宜、突出重点，立足长远、创新机制的四项财政支持原则。2012年以来，学前教育经费保障条件的改善，主要是靠扩大财政投入贡献的。通过财政投入事权提高到县级以上政府、学前教育经费列入财政预算、新增教育经费向学前教育倾斜、制定生均公用经费标准，加之一些地方规定了财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中的比例要求，我国初步建立起生均拨款、收费、资助一体化的学前教育投入和运行保障机制，扭转了长期以来政府对学前教育投入不足的状况，学前教育的保障基础更加牢固。

与此同时，从事业发展来看，根据历年《全国教育事业发展统计公报》计算得出，2024年全国学前教育毛入园率为92.0%，较2012年提高27.5个百分点，达到世界高收入国家平均水平。全国共有幼儿园25.33万所，其中，普惠性幼儿园（包括公办园和普惠性民办园）22.1万所，占全部幼儿园比例的87.26%，较开始有此统计的2016年提高27.38个百分点。全国在园幼儿3583.99万人，其中，普惠性幼儿园在园幼儿3283.19万人，占全部在园幼儿比例的91.61%，较开始有此统计的2016年提高24.32个百分点。不仅如此，2018年《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%的普及目标、普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%的普惠目标和全国公办园在园幼儿占比原则上达到50%的结构性目标也均如期完成，2020年分别达到85.2%、84.74%和50.63%。

可以说，党的十八大以来，经过十多年的不懈努力，学前教育作为“短中之短”得到优先补齐，学位总体充足，事业发展取得明显成效。但需要指出的是，无论是从财政投入总量、结构还是效益维度来看，我国学前教育财政投入不足、中央政府分担比例较低、家庭分担比例过高等问题仍较为突出。与此同时，城乡之间、区域之间甚至同一地区不同区位和群体之间的学前教育发展仍不平衡不充分，“低价优质”的公办园等稀缺资源仍供不应求甚至“一位难求”，普惠性学前教育资源区域性、结构性矛盾仍较为突出。而受近几年出生人口减少及未来变化趋势影响，幼儿园数和在园幼儿数随之减少，客观上也为学前教育缓解上述现实问题、实现高质量发展创造了前所未有的窗口期。在此背景下，国家推行免费学前教育，不仅有助于缓解家庭育儿经济压力，也是构建生育友好型社会的关键举措，还是优化学前教育结构、稳步提升学前教育质量的重要一环。

问题二：推行免费学前教育是涉及千家万户、事关长远发展的重要举措，我们该如何正确理解免费学前教育？为谁免，谁来免，免什么，怎么免？

佘宇：“为谁免”的核心是免费学前教育的覆盖范围与目标人群。2012年国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，已将普惠性学前教育纳入基本公共教育范畴，提出建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。2017年国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》强调，大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园提供普惠性服务，以及加强普惠性幼儿园建设，新建、改扩建一批公办幼儿园，积极扶持企事业单位办幼儿园、集体办幼儿园和民办幼儿园向社会提供普惠性学前教育服务。2021年国家发展改革委等部门联合印发的《“十四五”公共服务规划》，将“推动学前教育普及普惠”作为“推动重点领域非基本公共服务扩容”的重要内容，提出“健全普惠性学前教育保障机制，全面普及三年学前教育”等具体要求。2024年十四届全国人大常委会第十二次会议通过的《中华人民共和国学前教育法》进一步明确，国家推进普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系，以及有条件的地方逐步推进实施免费学前教育，降低家庭保育教育成本。

从基本公共教育范畴出发，普惠性幼儿园在园幼儿应是免费学前教育的目标人群，因此，公办园和普惠性民办园均在覆盖范围。考虑到我国普惠性幼儿园覆盖率已达到91.61%，以及学前教育公共服务体系的完整性，可将所有幼儿园均纳入免费范围，但具体免费标准应参照公办园和普惠性民办园。当然，从学前教育资助制度角度考虑，家庭经济困难等适龄儿童接受普惠性学前教育也可优先纳入免费的受益范围。

“谁来免”的核心是免费学前教育的投入主体与分担机制。《中华人民共和国学前教育法》明确提出，学前教育财政补助经费按照中央与地方财政事权和支出责任划分原则，以及省级人民政府制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准，以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。实施免费学前教育，投入主体是各级政府，由公共财政予以保障，势必会加大中央及省级的支出负担，这就需要根据不同地区的经济发展水平和实际情况，合理确定中央与地方的分担比例，确保政策可持续性。近些年，中央财政对学前教育领域的投入已有效带动和激励地方财政增加相应投入。实施免费学前教育，需要中央财政在维持既有投入水平基础上进行相应提升，避免因“免费”带来的财政压力全部下沉到地方，甚至因资金缺口和保障不力，加剧幼儿园的运营困境。从长期来看，应建立以公共财政投入为主的学前教育成本分担机制，这是政府的职责，也是确保学前教育公平与质量的基础条件。当然，强调各级政府是免费学前教育的投入主体并不意味着忽视市场作用，必须统筹好有效市场和有为政府的关系。

“免什么”的核心是免费学前教育的投入结构与重点。近年来，我国部分地区在免费学前教育方面已进行了一些有益探索。从各地的具体实践看，大体分为三类：一是针对家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童和农村留守儿童等困难群体的学前教育免费政策，一般采取保教费全额减免等措施，严格来说，这属于学前教育资助制度的范畴；二是针对民族地区、边境地区等重点地区全体学前教育适龄儿童的学前教育免费政策，一般采取财政支持免费、补助保教费、伙食补助等措施，但这类地区有其特殊性；三是部分经济发展水平较高的地区（省、市、县）采取通过财政补贴形式减免保教费的学前教育免费政策，例如南京的学前一年基本免费教育相关政策。

2011年，南京实施幼儿助学券政策，向符合相关规定的幼儿园购买学前教育服务，以抵扣相应保教费的形式提供给符合条件的在园幼儿，每生每年可减免2000元保教费，分两个学期兑现，在园期间最多可享受三年，这一时期的年均财政相关投入达3个亿左右；2014年将幼儿助学券政策调整为学前一年基本免费教育制度，符合免费条件的大班幼儿每月减免保教费600元，全年按10个月减免，收费标准低于免费标准的差额资金优先用于减免伙食费，这一时期的年均财政相关投入达5个亿左右；随着适龄幼儿数量增长，相关资金投入日益增大，客观上限制了政府对新建幼儿园、提升幼儿园办园水平等方面的资金投入。基于此，2020年将学前一年每生6000元补助调整为由财政直接投入用于普惠性幼儿园建设和发展、保障困难家庭幼儿和农村办园点幼儿。可以说，南京相关政策的每一次调整，都是基于减轻幼儿家庭经济负担、引导无证园和薄弱园改进提升、推动学前教育普惠优质发展等不同时期最迫切需要解决的现实问题，以及客观上存在的学前教育供给侧建设发展的资金投入制约。

“怎么免”的核心是免费学前教育的投入方式。一般来说，公共财政对学前教育的投入方式大体分为“补供方”（即幼儿园）和“补需方”（即幼儿及其家庭）两大类。“补供方”又称为“补砖头”，即政府直接举办公办园，或对符合条件的民办园给予运营补贴、税收减免等形式的补助：“补需方”又称为“补人头”，即政府对家庭给予补助，包括现金形式的育儿补贴、通过税收减免冲抵家庭支出的幼儿园花费，或提供幼儿教育券等有价兑换券来支付幼儿园相关费用。前者的优势在于能够直接提高学前教育服务的可及性，具有便于组织的制度优势，但可能存在资源投入的福利刚性问题，适用于学前教育资源相对不足的地区；后者的优势在于能够直接降低幼儿家庭的经济负担，通过幼儿家长“用脚投票”实现资源效率最大化，但对政府的管理、执行能力要求较高，适用于学前教育资源相对丰富的地区。虽然优缺点和适用情形各不相同，但无论哪种投入方式，其最终评价标准仍在于能否使公共财政投入切实转化为幼儿及其家庭实实在在的福利，能否有助于形成良性的学前教育生态，核心仍在定价机制上。

问题三：对于逐步推动免费学前教育落地落实，我们该从哪些方面着手？对此，您有怎样的建议？

佘宇：免费教育政策不仅是教育问题，也是经济问题，其实施与国家宏观经济状况、人口发展战略以及社会整体建设进程密切相关。实施免费学前教育政策，需要综合考量覆盖范围与目标人群、投入主体与分担机制、投入结构与重点，以及投入方式等核心问题，并对“免费”产生的经费需求状况与供给方案进行深入研究。总的来看，当前最主要的就是要抓好落实政府投入主体责任，兼顾家庭经济负担降低与学前教育质量提升双重目标；同时，稳妥推进幼儿园价格调整，确保在以普惠性资源为主体的办园体系内实现免费。为更好推动免费学前教育逐步落地落实，建议如下。

（一）总结地方前期探索经验，从学前一年开始实施免费政策

率先从2025年秋季学期起步实施学前一年教育免费，充分考虑城乡、区域、园所等差异，统筹学前教育资源存量有序推进，并根据实际情况逐步扩大免费范围，优先做好家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童等群体政策衔接和兜底保障。之所以这样考虑，主要是因为从财政投入规模估算来看，特别是在全部幼儿园生均学费基础上兼顾普惠性幼儿园内部生均财政性教育经费投入差额，相较于学前一年免费，推行学前三年免费所需投入无论是年度还是累计均较大，对中央及地方各级财政的支出负担也较高，即便确定了中央与地方的合理分担责任，也可能进一步加剧欠发达地区财政压力，不利于政策平稳实施。对于公办园在园幼儿占比较高（如超过80%）的地区，因涉及这一生均财政性教育经费投入差额的普惠性民办园数量相对较少，可主要参考生均学费进行相关投入，应鼓励其率先在“十五五”期间探索实施学前二年或三年免费教育。对于财政压力确实较大（特别是保障义务教育生均公用经费都存在困难）的欠发达地区等，实施学前一年免费时，可采取部分免费方式（但起步时不能低于50%），并逐步提高免费比例。

（二）合理确定中央与地方的分担比例，稳步提升中央投入水平

参考其他基本公共教育服务领域（如义务教育）的一般做法，由中央统一确定免费学前教育相关经费的基准定额，所需资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区为5：5，基准定额资金的中央部分随儿童流动可携带，并逐步提高中央在经费分担中的比例，各地根据分担比例安排好补助资金，确保按时足额拨付。具体推进时，各地可根据当地幼儿园生均学费和生均财政补助差额等确定学前一年免费后的生均投入标准，以省为单位汇总上报中央主管部门以确定基准定额；各地原则上应达到基准定额，有条件的地方可进一步提高标准，已高于基准定额的地方不得下调，并据此实施学前一年免费政策。此外，强调各级政府是免费学前教育的投入主体并不意味着忽视市场作用，要统筹好有效市场和有为政府的关系，统筹政府投入和社会投入，构建多元补偿机制和拓宽需求侧资助渠道；实施包括教育、卫生健康、民政、社会保障等在内的跨部门预算，加大家庭补贴力度。

（三）统筹用好用足已有普惠性资源，逐步将所有幼儿园均纳入免费范围

根据各地公办园、普惠性民办园资源分布的变化，在科学核算生均成本基础上，充分考虑学龄人口变化、家长承受能力、当地经济发展水平等因素，适当提高公办园收费标准，通过财政拨款补齐免收一年保教费的经费缺口，并采取政府购买服务的方式，对普惠性民办园给予同样的补助标准，加深、加宽、加强因“免费”而新增投入的监管。考虑到大中城市办园成本更高，价格调整可先从此类城市开始。优化普惠性民办园认定办法，完善其收费标准和财政补贴联动的动态调整机制，加大政府承诺的各项支持政策落地和执行，确保在场地、投入等方面尽可能与公办园一视同仁；兼顾需要和可能，适当放宽对其开设包括延时服务在内的个性化、多样化特色服务收费的限制并加强指导，避免出现财政补贴加保教收费的总体收入难以支撑办园支出的困境，进而带来办园质量下滑的隐患。非普惠性民办园符合条件的在园幼儿可参照公办园免收一年保教费的经费标准予以补助，但需与服务质量等挂钩。

（四）推行免费政策的同时，也要注意提升学前教育整体发展质量

进一步明确学前教育经费投入及增长机制、学前教育经费在同级财政性教育经费中的比例等，调整优化学前教育经费使用结构、强化质量保障，重点向优化普惠性资源、改善教师待遇、提升保教质量倾斜，扎实做好普及普惠、资源布局和师资队伍建设等工作。毫无疑问，把学前教育作为免费教育的优先学段，与当前人口形势密切相关，最主要的目的还是降低家庭保育教育成本。但与此同时，家长对高质量学前教育的需求也在日益增长，学前教育发展的主要矛盾已从数量转向质量。因此，财政投入结构与重点要优先考虑缓解家庭负担及提升入园率等方面，但也要避免原本用于提升学前教育质量等方面投入（如改善园舍设施设备、提高保教人员薪酬、支持教师专业成长以及配备丰富适宜的玩教具、游戏材料和图书等）的削减。同时，加强学前教育监督管理，严格落实监督责任，强化对幼儿园办园行为的规范化督导，坚持科学保教，尊重幼儿身心发展规律，以游戏为基本活动，严禁提前教授小学教育内容，将“免费”和“质量”挂钩，构建“免费不降质”的评估标准，提升学前教育整体发展质量，切实守护好在园幼儿身心健康。